专家观点

东北地区产业结构偏离现象及

全面振兴的产业政策思考

 

李凯

 

以工业内部结构为主要内容的产业结构调整,是实现东北全面振兴的关键问题。在产业结构调整时,应以东北全面振兴视角,突出改革对东北振兴的根本性带动作用,将结构调整与发展民营经济、转变政府职能、克服体制机制等问题结合起来,为东北老工业振兴寻找一条突破之路。

一、调整产业内部结构是东北振兴的关键

中共中央、国务院《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》指出,东北地区的矛盾和问题归根结底是体制机制问题,是产业结构、经济结构问题,解决这些问题归根结底要靠全面深化改革。从现实情况看,关于东北振兴的研究中,关注体制机制问题的多,关注结构问题的少;在关注结构的研究中,关注经济结构的多,关注产业结构的少;关注产业结构的研究中,关注一二三次产业结构比例的多,关注产业内部结构的少。

我们认为,恰恰是产业内部结构是问题的关键,东北地区产业结构的主要问题在于产业内部结构不合理,尤其是工业内部结构不合理,重工业、工业产品比重过高,这是造成老工业基地经济后劲不足、增长乏力的主要原因。以工业内部结构为主要内容的产业结构调整,是实现东北全面振兴的关键问题,必须提到振兴战略的高度来认识结构问题。

二、工业结构与经济增长密切相关

当前,东北经济增长乏力、后劲不足,与东北地区产业结构,尤其是工业结构存在很大的关联性。自2010年开始,东北GDP增速持续性下降。辽宁、吉林、黑龙江三省GDP增速分别由2010年的14.2%、13.8%、12.7%下降至2015年3%、6.5%、5.7%。固定资产投资额增速更是经历了类似断崖式下滑,虽然2012年有所上升,但整体情况来看,东北固定资产投资增速由2010年2月份的20.45%下降至2016年6月份的负32%。从三产比例来看,虽然近几年东北第三产业比重有所上升,2015年超过了第二产业比重,但主要原因在于工业增速下滑。东北经济增长乏力的直接原因是结构问题,尤其是工业结构问题。

三、东北产业结构与全国相背离

以工业结构为主,东北地区产业结构长期以来表现出与全国整体产业结构(以及其他地区)变化相背离的趋势,并且这种背离程度越来越大,我们将这种现象概括为“偏离”现象,用来描述东北产业结构与全国产业结构的逐渐背离趋势。其主要表现为以下几种形式。

1. 工业结构的偏离

(1)东北产业结构与全国支柱产业偏离。全国排名前8的行业中,计算机、通讯和电子设备制造业,电器机械及器材制造业按规模排名分别为第一和第五,是20年来崛起的主导产业,也是规模第一和第三的消费品制造业。东北地区这两个产业所占比重仅为1.19%和4.04%,而广东为31.3%和17.67%,江苏为20.34%和23.07%,形成鲜明对比。

(2)东北地区支柱产业内部的偏离。东北地区支柱产业(排名前八的行业,占工业产值的60%以上)中,重工业行业占据主导地位,包括黑色金属冶炼及压延加工业,石油加工、炼焦及核燃料加工业,非金属矿物制品业,化学原料及化学制品制造业,通用设备制造业等,除汽车之外缺少大规模消费品生产行业。

(3)东北比较优势产业排名靠后。东北地区的比较优势产业大多为传统产业,其中工业能源与原材料产业优势最大。但从全国范围来看,东北地区的比较优势产业排名靠后,市场规模相对较小,东北地区开采辅助活动占全国比例为30.46%,但其市场规模仅为2099亿元,排名38位,计算机通信(排名第一)是其40倍。

2.固定资产投资结构的偏离

从固定资产投资完成额的分析结果来看,2013年以前,辽宁省固定资产投资额逐年增加,且高于广东省,2013年之后,辽宁省固定资产投资额开始下降,广东省超过辽宁省;吉林省固定资产投资额总体上看来稳中有升,黑龙江先增加后减少。辽宁和吉林的固定资产投资以重工业、老工业为主,进一步加剧工业结构的偏离;而浙江、广东的投资结构兼顾重工业和轻工业,包括纺织业、计算机电子设备制造业和电气机械制造业等。

3.第三产业结构的偏离

东北地区GDP占全国比例为8.4%,但其第三产业增加值占全国第三产业增加值为7.72%,说明东北地区整体的第三产业发展不够;其中,金融业增加值占全国金融业增加值比例仅为6.13%,说明东北地区以金融业为代表的生产性服务业发展欠佳。

4.高技术产业结构的偏离

东北地区的高技术企业数仅占全国高技术企业数的5%左右,且呈下降趋势;2014年,东北地区的高技术企业数没有增加,反而减少50家;东北地区航空航天制造业所占全国比例较大,为13.36%,但航空航天制造业的整体市场规模较小,仅有3028亿元,而电子通信制造业的市场规模是其22倍。东北地区在市场规模较大的电子通信设备和计算机办公制造业的占比较少,仅为1.53%和0.54%,而广东、江苏在这两个领域的占比分别为32.97%和24.97%、21.14%和19.97%,与东北形成鲜明对比。

四、东北产业结构偏离主要来源于产业政策导向

东北地区的产业结构背离了全国产业结构的变化,没有跟上20几年来国内产业演化的趋势,其产业结构仍然以传统产业为主、以重工业和工业品生产为主,区域经济发展缺少大规模产业尤其是消费品工业的支撑,这是东北经济增长乏力的重要原因之一。导致这种现象出现的原因可以分为两类:一是如历史因素和体制机制问题等一般性原因,二是以产业政策为主的特殊原因。

2003年东北振兴政策中,包含了明确的产业政策,即支持东北建设工业原材料基地和装备制造业基地。国家发改委振兴东北启动项目(第一批),总投资610亿人民币,共100个项目。其中,辽宁省启动52项,总投资442.1亿元,投资额占比72.5%;黑龙江、吉林分别启动37项与11项。在辽宁省启动项目中,原材料工业项目26个,投资382.4亿元,占比86.5%;装备制造业项目21个,投资51.6亿元,占比11.7%;农产品加工项目5个,投资8.1亿元,占比1.8%。从这些数据中可以看出政策对化工、钢铁等重工业的倾斜。

五、东北产业政策应服从于全面振兴的大目标

东北的产业结构格局形成有其历史原因,也有明显的各级政府利用产业政策不断“固化”、“加固”的作用。回顾产业政策的变化过程,让我们想到一个问题:什么是东北全面振兴需要的产业政策?

中央7号明确要求,到2020年东北地区要与全国同步实现全面建成小康社会目标,这是中央给东北的最大政治任务。“全面振兴”不是干好一两个产业,也不是建设一两个基地,东北振兴的产业政策应该是区域政策下的产业政策,而不是产业政策下的区域政策,应该服从于全面振兴的大目标。

1.主导产业选择的视角

选择东北振兴的产业政策,不能以国家产业布局视角、比较优势视角代替东北全面振兴视角。从国家角度来看,某些产业需要布局,但是只考虑这一点还不够,这些产业的规模不足以实现东北地区全面振兴的目标。比较优势视角强调产业选择的原有基础和自身条件,但我们注意到东北地区的比较优势产业大多数是传统产业,其中能源和原材料产业优势最大。这就产生一个问题,如果按照比较优势来选择主导产业,那么我们还是选择了老产业,产业结构调整就不会走出越来越偏离这样一个怪圈。

以比较优势理论指导产业选择产生的结果是有什么能力就发展什么,有什么优势就发展什么。这是一个狭隘的观点,改革到现在,应该突破这一点。如果我们仍然延续原来的路径和优势,东北就不会突破现有的产业格局,这样的产业格局对东北区域过去发展曾起到支撑作用,但现在却是一个束缚。

因此,东北应以全面振兴为衡量标准,解放思想,打破束缚,以自身优势为基础,选择能够支撑区域振兴的大规模产业进行发展,重构东北地区的产业结构,这就是全面振兴的视角。

2.全面振兴的产业政策(工业)思考

基于以上讨论,下面给出关于东北产业结构调整的对策思考。其中产业政策中策是笔者认为较贴近现实、能够对东北全面振兴起到支撑作用的长远之计。

(1)产业政策下策。依据比较优势选择主导产业,大力发展东北地区优势产业、骨干企业,做大做强装备制造业,扩大重要品牌的市场份额,发展与优势产业相关的新兴产业。

(2)产业政策中策。依据市场需求选择主导产业,在保持优势产业发展的同时,着力转变供给结构,跟随上国内产业结构演变的趋势。尤其是要在市场规模巨大的下游消费品生产产业中找到突破口,不能再走传统的重化工业增长老路,重返轻工制造业、重返消费品制造业,更确切地说,要发展依托重工业的消费品制造产业,为东北老工业基地找到未来发展的支撑。

(3)产业政策上策。突出改革对东北振兴的根本性带动作用,把东北老工业基地作为中国重大体制改革的实验区,作为深层次经济体制改革的攻坚区,作为结构调整、新型发展模式建立的工作区。将结构调整与发展民营经济、转变政府职能、克服体制机制等问题结合起来,为东北老工业振兴寻找一条突破之路。


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