东北国有企业改革
需要“精准税收刺激政策”
倪红日
通过市场手段推动国有企业改革，前提是形成参与国企混合所有制改革各类投资者的利益预期。在当前经济形势下，如何运用税收激励政策推动东北地区国有企业改革,降低投资者参与国企改革的成本和风险,成为进一步需要思考的问题。这里，我提出一个观点，叫做“精准税收刺激政策”。
1.“税收刺激政策”的核心是税收优惠政策
税收激励政策的核心就是税收优惠政策。改革开放以来，中央和各地方政府多次使用税收激励政策，在推动经济增长和促进区域经济发展中发挥了重要作用。比如：改革开放初期（1979--1993年），税收政策向东部沿海率先对外开放地区倾斜，直接促进了经济特区和沿海地区的经济发展；1999年，国务院决定，实施对中西部地区的外商投资企业给予三年减按15%税率征收企业所得税的优惠政策。这些政策工具可以说发挥了巨大的作用。“十二五”时期我国开始增值税扩围改革，改革初期东北地区也率先进行增值税扩围改革的试点，形成了税收政策洼地，吸引国内外的投资到东北地区来，对东北经济发展起到重要的推动作用。
2.“精准税收刺激政策”是“造血”政策，而不是“输血”政策
2014年以来，中共 中央和国务院实施新一轮东北振兴战略，为了振兴东北经济采取的一系列财税政策，这些政策主要还是“输血”的政策。东北国企改革，尤其是国企混合所有制改革，关键是能不能吸引各类投资者来到东北，使得“投资跨过山海关”，引入各类型资本以增强东北国有企业自身活力，这就需要更多使用“造血”的财税政策。
企业任何一项投资都必须保证“有利可图”，在当前东北经济下行压力下，需要一种税收激励政策稳定和带来投资者参与国企混合所有制改革的利益预期，降低投资者参与改革的成本，吸引各类资本参与东北国企混合所有制改革进程之中，这是东北国企改革取得实质性突破的关键。
“精准税收刺激政策”主要是对参与国有企业的混合所有制改革的投资者给予税收优惠的一种政策，目的是通过精准税收激励，在短、中期内形成税收“凹地”，增加企业财务利润，从而逐步吸引更多的投资者参与东北国企改革之中，逐步降低投资者参与国企混合所有制的改革成本和风险，“精准税收优惠政策”实质上是对这类投资者进行一定的补偿。
3.“精准税收刺激政策”符合中国未来税制改革的总体方向
精准税收刺激政策的实施主要遵循四个原则，即阶段性、针对性、对接性和简便性。阶段性是指，政策的使用是特定的短、中期，比如3-5年；针对性是指，政策只对东北地区国企的混合所有制改革实施；所谓简便性是指，实施优惠政策时税收征管上的便利性；其中最重要的是对接性。对接性是与下一步中国税制改革总体方向的对接，十八届三中全会关于深化社会主义市场经济改革的决定中明确指出：在我国税制中逐步提高直接税比重。这意味着对税制需要进行结构性调整，在逐步提高直接税比重同时，降低间接税的比重。与以往税收优惠政策侧重调整所得税不同，精准税收刺激政策主要在调整增值税上做文章，这符合中国税制改革的总体方向，东北地区可以作为下一步全国税制改革的先行试验区，在实施精准税收优惠政策的同时，探索中国税制结构性调整的总体方案。
精准税收刺激政策和之前的税收优惠政策有所区别，以前税收优惠政策，主要是通过降低企业所得税，精准税收刺激政策主要是在调整增值税上做文章。实施精准税收刺激政策，有三种方案可供选择：
第一种方案，下调增值税税率。主要是对参与国企混合所有制的投资者，在一定范围内下调增值税税率，将现行的17%的税率下调到13%或者是11%，，并实行进项税的全额抵扣。这一方案力度相对较小。
第二种方案，对参与国企混合所有制改革的投资者，免征增值税，但进项税不能抵扣。相比第一种方案，税收优惠力度更大，但还属于中等力度。
第三种方案，对参与国企混合所有制改革的投资者，实行增值税零税率，进项税可以抵扣，这一方案力度最大。
一是“精准税收刺激政策”的实施需要征管配套：精准税收刺激要求增收管理要精准，可以实行即征即退或者先征后退的办法上进行选择，主要遵循简便性原则，不影响增值税链条的完整。二是要有前置条件限制，精准税收激励政策不会对各级政府的税收收入带来太大影响。三是增值税的局部调整可能会为全局的改革提供试点性的经验或者教训。
（倪红日 国务院发展研究中心研究员）
